Senado aprova projeto que limita ICMS sobre combustíveis; texto voltará à Câmara

SÃO PAULO – O plenário do Senado Federal aprovou, na noite desta segunda-feira (13), por 65 votos a favor e 12 contrários, o Projeto de Lei Complementar (PLP 18/2022) que estabelece um teto de 17% para a cobrança de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) sobre combustíveis, energia elétrica e serviços de telecomunicações e de transporte público.

O texto seguirá para a Câmara dos Deputados para uma nova análise, já que foi modificado durante a discussão pelos senadores.

O PLP é tratado por integrantes do governo federal como fundamental para o enfrentamento aos altos níveis de inflação, sobretudo os preços dos combustíveis. Há também uma percepção do entorno do presidente Jair Bolsonaro (PL) de que o movimento pode melhorar seus índices de popularidade e torná-lo mais competitivo na disputa pela reeleição.

A medida, no entanto, contou com resistência de governadores e prefeitos, que manifestaram preocupação com os impactos de uma redução de receitas a partir de limitações no alcance de uma de suas principais fontes de arrecadação – o que muitos deles alegaram que poderia impactar políticas públicas em áreas como saúde e educação.

O Comitê Nacional de Secretários de Fazenda, Finanças, Receita ou Tributação dos Estados e do Distrito Federal (Comsefaz) estima que o impacto financeiro anual das mudanças propostas seja de R$ 82,60 bilhões – tema ainda mais sensível em ano eleitoral.

Já a Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal (Conorf), em nota técnica, avalia que o impacto anualizado seja entre R$ 46,08 bilhões e R$ 53,5 bilhões. Como em 2022 a proposta só teria vigência durante um semestre, os efeitos estimados seriam a metade.

Críticos também avaliam que a medida, apesar de custosa aos cofres públicos, pode ser insuficiente para se traduzir em preços mais baixos na bomba para o consumidor final e ineficaz no combate à inflação, que soma 11,73% no Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) de 12 meses, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Mas cálculos feitos pelo governo federal indicam que a redução do ICMS – que chega a 34% sobre a gasolina em alguns Estados, como o Rio de Janeiro – tem potencial para reduzir em R$ 1,65 o litro da gasolina e em R$ 0,76 o do óleo diesel.

“Eu aguardo ansioso, após a aprovação e a eventual sanção, o quanto vai impactar na redução dos preços para quem, de fato, interessa, para o consumidor. Eu quero só lembrar que daqui a 15 dias, daqui a 15 dias, terá uma nova alteração dos preços. Daqui a uma semana ou 15 dias, terá uma nova alteração dos preços da Petrobras, então, eu aguardo ansiosamente: do valor que aqui estabelecemos, quanto disso, de fato, vai ser reduzido?”, provocou o senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP).

O custo total do pacote inclui R$ 29,6 bilhões fora do teto de gastos, a regra que atrela o crescimento das despesas à inflação, para compensar parcialmente os entes subnacionais pela perda na arrecadação até o fim deste ano.

Os outros R$ 16,8 bilhões são estimativas de renúncias do que o governo federal vai abrir mão de receitas ao zerar tributos federais sobre gasolina. Os valores podem subir com alterações feitas pelos parlamentares. O teto para a equipe econômica é de R$ 50 bilhões.

O que se espera com o projeto?

O PLP 18/2022 tem como principal objetivo enquadrar combustíveis, energia elétrica, comunicações e transporte coletivo como bens e serviços essenciais ou indispensáveis, não podendo ser tratados, do ponto de vista tributário, como supérfluos.

Na prática, isso permite a redução de alíquotas sobre esses bens e serviços em diversos estados, já que eles não mais poderiam ter seus percentuais equiparados aos cobrados sobre bebidas alcoólicas, cigarro, aeronaves de passeio e perfumes.

O texto pega carona em decisão recente do Supremo Tribunal Federal (STF), que definiu a essencialidade de determinados bens e serviços e entendeu que a cobrança de alíquota superior a 17% de ICMS sobre operações de fornecimento de energia elétrica e serviços de telecomunicação é inconstitucional.

Na ocasião, porém, foi feita modulação sobre os efeitos da medida, estipulando que os efeitos passassem a valer a partir de 2024 – diferentemente do que diz o projeto de lei complementar em discussão, que estabelece o vigor imediato das medidas após sua sanção.

O PLP 18/2022 inclui dispositivo que prevê compensação financeira paga pelo governo federal às unidades da federação pela perda de arrecadação gerada pelas mudanças que excedam 5%, com valores devidamente atualizadas pela inflação, em relação à arrecadação de ICMS em 2021 relativo apenas aos bens e serviços previstos no projeto.

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A compensação proposta se daria na forma de descontos em parcelas de dívidas refinanciadas dos entes com o governo federal, e seria limitada às perdas de arrecadação calculadas até 31 de dezembro de 2022.

A dedução ocorreria até esta data ou enquanto houver saldo de dívida contratual do Estado ou do Distrito Federal administrada pela Secretaria do Tesouro Nacional − o que ocorrer primeiro.

Do que receber de desconto como forma de compensação pela perda de arrecadação, o estado deverá repassar aos municípios a parte de transferência desse tributo prevista constitucionalmente (o que equivale a 25%). No caso de não haver compensação, o ente ficaria desobrigado do repasse da quota-parte do tributo aos municípios.

E caso as alíquotas voltem aos patamares anteriores à entrada em vigor da nova lei, cessam automaticamente as deduções por perda de arrecadação previstas.

O relator da proposta, senador Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE) acolheu uma das propostas do governo federal de reduzir a zero as alíquotas da Cide-Combustíveis e PIS/Cofins incidentes sobre a gasolina até o fim de 2022. Diesel e gás de cozinha já estão com as alíquotas zeradas desde a aprovação da Lei Complementar 192/2022.

O novo texto também zerou o PIS/Pasep e a Cofins incidentes sobre o álcool hidratado e sobre o álcool anidro adicionado à gasolina até 30 de junho de 2027, garantida às pessoas jurídicas da cadeia, incluído o adquirente final, a manutenção dos créditos vinculados.

O senador alterou o texto para prever alternativas de compensação para unidades da federação que não têm dívida com a União. Nestes casos, a compensação poderá ser feita em 2023 com recursos da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM). Além disso, no atual exercício, estes entes terão prioridade na contratação de empréstimos.

O relator, por outro lado, propôs a exclusão de trecho que vedava o aumento de alíquotas do ICMS incidentes sobre os bens e serviços considerados essenciais em percentual superior ao vigente na data de publicação da nova lei, por entender que poderia haver riscos de judicialização da matéria.

Na sua avaliação, a essencialidade, nos termos da decisão do STF, apenas limita a elevação das alíquotas dos itens acima do teto estabelecido.

Outra mudança feita por Bezerra foi definir que a compensação será sobre o serviço da dívida e não sobre o estoque. Além disso, será permitida a compensação por meio de ajuste com empréstimos já feitos com outros credores, com aval da União.

Integrantes da oposição tentaram fazer com que a votação fosse adiada, pedindo mais tempo para analisar fatos novos envolvendo o imbróglio dos combustíveis, que também é jogado na esfera judicial.

Mais cedo, governadores propuseram redução do ICMS por meio de convênio do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), mas pediram compensação integral das perdas arrecadatórias por transferências da União ou o abatimento da dívida de cada ente federativo, observado o gatilho de 5%.

O Comsefaz também propôs a exigência de utilização do critério da essencialidade para tributação da energia elétrica e dos serviços de telecomunicações somente a partir de 2024.

Também entrou na lista apresentada ao ministro André Mendonça, que relata a disputa entre os entes e o governo federal no Supremo Tribunal Federal, uma proposta de redução gradativa, a partir de 2023, das alíquotas de ICMS do diesel e GLP até se atingir, em 2025, a alíquota modal de cada Estado.

Os governadores também pedem o retorno das regras de tributação atuais da gasolina e do álcool a partir de 2023. A União tem até amanhã (14) para apresentar uma proposta para regulamentar o ICMS único do diesel.

A regulamentação do ICMS único do diesel foi criada por lei em março deste ano e normatizada pelo Confaz, mas foi suspensa por liminar de Mendonça. Antes disso, a regra, que passaria a valer a partir de 1º de julho, fixava um valor único do ICMS a ser cobrado no preço final do combustível, como manda a lei, mas permitindo descontos, o que na prática possibilitava que cada Estado mantivesse a mesma alíquota que aplicava anteriormente.

O valor estabelecido pelo colegiado de secretários estaduais foi de R$ 1,006 por litro de óleo diesel S10, o mais usado no País. A decisão de Mendonça, de 13 de maio, acatou ação em que o governo federal pediu a suspensão da forma como os Estados aplicaram a alíquota única do ICMS do óleo diesel.

Agora, com uma proposta ampla envolvendo o ICMS sobre mais produtos e serviços, os governadores fizeram uma última ofensiva para tentar barrar a tramitação do PLP 18/2020 no Senado Federal. O movimento, porém, não surtiu o efeito desejado, apesar dos apelos de parlamentares da oposição.

Nesta sessão, o senador Fernando Bezerra Coelho, contestou a argumentação de governadores de que haverá uma redução geral nas receitas dos entes federados em comparação com o ano anterior.

Segundo cálculos apresentados pelo parlamentar, estimando IPCA a 8,89% e PIB de 1,2% no ano, conforme previsto no Relatório Focus, do Banco Central, a receita corrente líquida dos estados teria um acréscimo de R$ 89,5 bilhões. Montante que mais do que compensaria as perdas estimadas com a aprovação do projeto.

“Isso vai valer para estes próximos seis meses, mas a gente tem que apontar um novo caminho de arrecadação para os estados. Os estados entortaram a boca pelo uso do cachimbo. Eles não cumpriram aquilo que está na Constituição de 1988, que é definir a essencialidade dos produtos, e se acostumaram a tributar o combustível, a energia, as telecomunicações e o transporte, porque é mais fácil, não exige muito esforço de estrutura de arrecadação e de fiscalização, e chegamos à situação atual: gasolina ser taxada a 32%; telecomunicações, a mais de 25%. Aonde a gente vai nesta realidade, neste país?”, questionou.

“Eu defendo redução de tributos. A carga fiscal brasileira é excessiva! Ela precisa ser reduzida para que a gente possa deixar mais dinheiro para quem empreende, para quem consome, para que a gente possa ativar a nossa economia”, continuou.

Durante a discussão do projeto no plenário, o senador Oriovisto Guimarães (Podemos-PR), argumentou que o texto fere o pacto federativo – cláusula pétrea da Constituição Federal.

“Não é possível que este Senado vá colocar a sua impressão digital sobre um PLP totalmente inconstitucional. Esse projeto violenta o art. 60 e o art. 155 da Constituição Federal. O princípio da Federação é totalmente rasgado e deixado de lado. A autonomia dos estados em estabelecer os seus tributos fica devidamente usurpada”, criticou.

“O Brasil tem mais de 100 milhões de pessoas com insegurança alimentar, 18 milhões que passam fome, e nós vamos estabelecer uma política pública para subsidiar o combustível dos carros da classe média. Quem tem um fusquinha não passa fome. Quem paga combustível não passa fome”, complementou.

“Estabelece-se nesse projeto que, de imediato, passa a valer a diminuição dos impostos estaduais. Vamos pensar um pouco. Os 5 mil municípios brasileiros recebem esse dinheiro, o Fundeb recebe esse dinheiro, todos os estados e o Distrito Federal recebem esse dinheiro, e em todos esses lugares nós temos escolas sendo construídas, postos de saúde sendo construídos, servidores que têm concurso marcado, e, de repente, vem uma lei feita por este Senado e diz assim: ‘Cessa a receita. Você, Rio de Janeiro, que estava cobrando 32%, vai cobrar 17%’. A escola que estava sendo construída para, é mais uma obra abandonada. O posto de saúde que estava sendo construído para, é mais outra obra que também vai ficar abandonada”, concluiu.

A senadora Zenaide Maia (Pros-RN) também chamou atenção para as consequências da redução da arrecadação de estados e municípios sobre políticas públicas em áreas como saúde e educação, sobretudo em um contexto de piora dos indicadores sociais no país.

“Esse PL não tem nada a ver. E, ainda, sem a garantia de que vai ter redução dos preços na bomba de combustível − a gente sabe que depende do dólar −, e a certeza de que a Petrobras, assim que for aprovado isso aqui, vai recompor os preços, porque já faz mais de 20 dias que não dava aumento”, pontuou.

O ceticismo quanto aos efeitos da medida na ponta também foi compartilhado pelos senadores Jean Paul Prates (PT-RN), Alessandro Vieira (PSDB-SE) e Randolfe Rodrigues (Rede-AP).

“A nossa posição como líder da minoria é de ceticismo absoluto em relação a esse projeto por saber que a solução não reside em, mais uma vez, atacar a tributação estadual e zerar impostos sobre combustíveis fósseis, sacrificando a capacidade de atendimento dos estados e municípios ao público”, disse Jean Paul Prates.

O senador Flávio Bolsonaro (RJ), filho do presidente e atual líder do PL na casa legislativa, assim como o relator do projeto de lei, por sua vez, contestou a alegação de queda de arrecadação dos entes federados.

“Com a perda estimada pelo PLP 18, em 12 meses, gira em torno de R$73 bilhões… Acabei de falar de um aumento de arrecadação de R$80 bilhões. Com a perda estimada pelo PLP 18 em 12 meses, gira em torno de R$73 bilhões, menos do que os R$80 bilhões… Não se antevê perda fiscal para estados que prejudique a sua capacidade de promover políticas públicas. Portanto, é uma falácia que a aprovação do PLP 18 vai gerar impactos na saúde, na educação”, rebateu.

“Outra coisa que todo mundo está desconsiderando: esse dinheiro com que alguém da classe média vai abastecer seu carro com gasolina e que vai economizar R$100 na bomba quando for completar seu tanque, esse dinheiro não vai sumir, não vai evaporar. Esse dinheiro continua na economia, porque são R$100 com que a pessoa vai ao mercado, vai à farmácia, vai à padaria, vai ao bar, compra uma roupa… Está gerando mais ICMS, está gerando ISS”, disse.

Também apoiaram a aprovação do projeto durante as discussões os senadores Wellington Fagundes (PL-MT), Marcos Rogério (PL-RO), Carlos Portinho (PL-RJ), Jorginho Mello (PL-SC), Zequinha Marinho (PL-PA), Reguffe (União-DF), Lucas Barreto (PSD-AP), Angelo Coronel (PSD-BA), Esperidião Amin (PP-SC) e Fabio Garcia (União-MT).

Durante apreciação dos destaques, o plenário aprovou, por 45 votos favoráveis a 26 contrários, a Emenda 55, de autoria do senador Eduardo Braga (MDB-AM), para garantir a compensação de recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) que venham a ser reduzidos, já que boa parte dos recursos do fundo vêm do ICMS.

Com isso, o texto do PLP passa a determinar compensação da União para estados e municípios que perderem recursos, garantindo os mínimos constitucionais da saúde e da educação.

Outra emenda do senador Eduardo Braga, que tratava da criação de auxílio emergencial de R$ 3 bilhões para ajudar motoristas autônomos do transporte individual, incluídos taxistas e motoristas de aplicativos, e para condutores ou pilotos de pequenas embarcações com motor de até 16 HP e motociclistas de aplicativos, acabou rejeitada pelo plenário.

Também foram rejeitadas a Emenda 60, de Jean Paul Prates, que alteraria a Lei do Petróleo (Lei 9.478, de 1997); e a Emenda 53, de Esperidião Amin, para premiar os estados que reduziram, por iniciativa própria, as alíquotas sobre os bens essenciais.

(com agências Estado, Câmara e Senado)