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O plenário do Senado Federal aprovou, nesta quinta-feira (30), em dois turnos, o texto-base da chamada Proposta de Emenda à Constituição (PEC) dos Auxílios, que cria benefícios sociais e amplia programas já existentes em resposta à crise provocada pela disparada da inflação e piora dos indicadores sociais no país.
Foram 72 votos favoráveis e 1 contrário à matéria em primeiro turno. Já no segundo, o placar foi 67 a 1. A votação estava prevista para ocorrer na noite anterior (29), mas foi adiada em meio a pedidos de parlamentares por mais tempo para analisar o substitutivo apresentado pelo relator da matéria, o senador Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE).
Senadores governistas tentavam dar celeridade à tramitação da matéria, mas divergências sobre pontos específicos do texto apresentado pelo relator e demandas de inclusão de outros benefícios acabaram travando as discussões.
Por se tratar de PEC, a proposição precisa ser submetida a dois turnos de votação no plenário de cada casa legislativa, com necessidade de apoio de 3/5 em cada votação (ou seja, 49 entre 81 no caso dos senadores). Agora o texto precisa ser analisado pela Câmara dos Deputados.
O substitutivo do senador Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE) amplia de R$ 400,00 para R$ 600,00 o valor das parcelas mensais pagas pelo Auxílio Brasil (programa social que substituiu o Bolsa Família desde dezembro passado) e zera a fila de beneficiários do programa − hoje estimada em 1,6 milhão de famílias, segundo cálculos do Ministério da Cidadania.
A proposta também amplia o valor pago com o auxílio-gás, de modo a garantir o equivalente em dinheiro ao valor de compra de um botijão a cada dois meses para um público de 5,86 milhões de famílias. E institui o “voucher caminhoneiro” para transportadores autônomos, no valor de R$ 1.000,00 mensais. As medidas valeriam apenas até o fim de 2022.
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Durante as discussões do texto, também foi acatada parcialmente uma emenda do senador Eduardo Braga (MDB-AM), líder do MDB no Senado Federal, criando um auxílio emergencial destinado a taxistas devidamente registrados até 31 de maio, até o limite de R$ 2 bilhões. As negociações envolveram os senadores Carlos Portinho (PL-RJ), líder do governo na casa legislativa, e Flávio Bolsonaro (PL-RJ), que fizeram a interlocução com o Palácio do Planalto.
As medidas presentes no substitutivo somam um impacto fiscal de R$ 41,25 bilhões aos cofres públicos, gastos através de crédito extraordinário, fora do teto de gastos – regra fiscal que limita o crescimento de despesas públicas à evolução da inflação no ano anterior.
As despesas também driblam a chamada regra de ouro das finanças públicas, que diz que o Tesouro Nacional não pode se endividar para financiar gastos correntes. O valor tampouco precisará observar dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal que exigem compensação por aumento de despesa e renúncia de receita.
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A PEC aprovada também institui estado de emergência até o final do ano, “decorrente da elevação extraordinária e imprevisível dos preços dos combustíveis e dos impactos sociais deles decorrentes”. Tal mecanismo reduz riscos eleitorais que envolvem a aprovação de benefícios sociais a 3 meses do pleito.
A Lei Eleitoral (Lei 9.504/1997) veda, no ano do pleito, “a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios (…) exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior”.
O reconhecimento de estado de emergência foi um dos pontos de maior discussão na PEC. Parlamentares da oposição criticaram dispositivo presente na primeira versão do substitutivo, que falava em “a não aplicação de qualquer vedação ou restrição prevista em norma de qualquer natureza”. O incômodo dos pares com os termos vagos presentes no inciso fez com que o relator desistisse do item.
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A PEC dos Auxílios representa uma nova ofensiva do governo Jair Bolsonaro (PL) a menos de 100 dias das eleições e marca uma mudança de rota em relação à ideia inicial com a chamada PEC dos Caminhoneiros (PEC 16/2022), que previa compensação de até R$ 29,60 bilhões pelo governo federal a estados que zerassem o ICMS sobre óleo diesel e gás de cozinha e reduzissem a 12% a alíquota do tributo sobre o etanol.
A ideia havia sido anunciada às pressas pelo presidente Jair Bolsonaro (PL) em comunicado à imprensa, três semanas atrás, no Palácio do Planalto. Em meio às resistências entre parlamentares e governadores ao plano e aos riscos de judicialização e de menor efetividade na redução de preços dos combustíveis ao consumidor, o presidente recuou.
Com isso, o governo se aproximou de proposta apresentada pelo senador Carlos Fávaro (PSD-MT) em proposta protocolada na casa legislativa em fevereiro. Tanto é que o presidente do Senado Federal, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), sugeriu o apensamento da PEC 16/2022 à PEC 1/2022, e o substitutivo em análise está vinculado à segunda proposta.
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A PEC 1/2022 sofreu duras críticas da equipe econômica quando foi apresentada, e chegou a receber o apelido de “PEC Kamikaze” em razão dos impactos fiscais estimados (veja a diferença entre as propostas ao final desta reportagem).
A brusca mudança de orientação do Palácio do Planalto já havia sido antecipada, na semana passada, pelo autor da PEC 16/2022, o senador Carlos Portinho (PL-RJ), líder do governo no Senado Federal. Segundo ele, houve um “receio” do Poder Executivo de que governadores não aderissem à nova redução do ICMS mesmo com as compensações oferecidas pela União.
Naquela semana, Bezerra Coelho também argumentou que, em razão de insegurança jurídica, os recursos seriam “melhor aproveitados” em benefícios destinados a públicos mais específicos.
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Vale lembrar que governadores de 11 estados estão com uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no Supremo Tribunal Federal (STF) contra a Lei Complementar 192/2022, sancionada em março, que determinou a incidência do ICMS em uma única vez, com alíquotas uniformes, em reais, sobre os preços dos combustíveis — a chamada monofasia.
Também havia uma preocupação de atores políticos com o risco de os esforços para baixar impostos sobre os combustíveis não se traduzissem em redução proporcional dos preços dos combustíveis na bomba para o consumidor, o que tornaria mais efetiva uma transferência direta de recursos — além de ser considerada uma política pública mais focalizada.
Entenda as diferenças entre os textos:
O que dizia a “PEC dos Combustíveis” (PEC 16/2022)?
A proposta busca atenuar os impactos do aumento do preço dos combustíveis a partir de uma redução de impostos. O texto, em sua versão original, previa um auxílio financeiro do governo federal de até R$ 29,6 bilhões, repassados proporcionalmente, aos estados que aceitassem cumprir duas condições:
1) Zerar a alíquota de Imposto sobre circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) incidente sobre o óleo diesel, o gás liquefeito de petróleo, derivado de petróleo e do gás natural (GLP);
2) Reduzir a 12% a alíquota de ICMS incidente sobre o etanol hidratado.
A desoneração teria validade de 1º de julho a 31 de dezembro de 2022. O auxílio seria pago pelo governo federal em cinco prestações mensais a partir de agosto.
Os valores entregues pela União teriam livre aplicação, exceto pela obrigação dos entes de repartir 25% da receita com os municípios e de destinar 20% para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb).
Os estados que aderissem ao programa teriam de renunciar ao direito de propor ação pedindo indenização por eventual perda de arrecadação de ICMS em decorrência da redução de alíquotas.
Do ponto de vista fiscal, a despesa seria financiada por crédito extraordinário e estaria fora do teto de gastos (regra que limita o crescimento das despesas públicas à evolução da inflação no ano anterior) e da meta de resultado primário prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2022.
As operações de crédito realizadas para custear o auxílio financeiro também não precisariam obedecer à chamada regra de ouro das finanças públicas, que diz que o Tesouro Nacional não pode se endividar para financiar gastos correntes.
O texto também dispensava a observância de regra constitucional que restringe a abertura do crédito extraordinário ao financiamento de despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
O que dizia a “PEC Kamikaze” (PEC 1/2022)?
A proposta proíbe que se utilize superávit financeiro do Fundo Social criado pela Lei do Pré-Sal (Lei nº 12.351/2010), e que tem como finalidade financiar o desenvolvimento social e regional na forma de programas de combate à pobreza e desenvolvimento da educação, cultura, esporte, saúde, entre outras áreas, para abater a dívida da União.
O texto também autoriza o governo federal, os estados, o Distrito Federal e os municípios a, nos exercícios financeiros de 2022 e 2023, reduzirem os tributos de suas competências incidentes sobre o diesel, biodiesel, gás e energia elétrica sem necessidade de compensação na forma de redução de despesas ou aumento de receitas.
A PEC prevê, ainda, a criação de auxílio diesel para os caminhoneiros autônomos no valor de até R$ 1.200,00 por mês, a ampliação do programa Auxílio Gás (sem especificar as condições) e o repasse de recursos aos estados e municípios até um montante de R$ 5 bilhões para financiar o direito dos idosos à gratuidade dos transportes coletivos públicos urbanos e semiurbanos.
Os programas previstos no texto seriam financiados majoritariamente pelo Fundo Social previsto na Lei do Pré-Sal, incluindo seu superávit financeiro, exceto aqueles vinculados à educação e saúde; os dividendos recebidos pelo governo federal da Petrobras; receitas auferidas pela União com leilões dos volumes excedentes da cessão onerosa do pré-sal, além de outras fontes definidas em lei.
Há também um dispositivo que busca retirar os programas das restrições impostas pela legislação em ano de eleições.
O que diz o novo relatório para as propostas?
O substitutivo mantém apenas um item da chamada PEC dos Combustíveis: a previsão de compensação financeira à cadeia produtiva do etanol, na tentativa de possibilitar a competitividade desse produto frente ao diesel e à gasolina. O impacto fiscal estimado para esta medida é de R$ R$ 3,8 bilhões.
No lugar da zeragem de ICMS, o relatório inclui um aumento de R$ 200,00 nos repasses mensais do Auxílio Brasil (programa que substitui o Bolsa Família desde dezembro de 2021), que passariam a uma média de R$ 600,00 – mesmo patamar do auxílio emergencial no período mais crítico da pandemia de Covid-19. E ainda a zeragem da fila de beneficiários do programa, com 1,6 milhão de famílias incluídas. O custo, neste caso, seria de outros R$ 26 bilhões.
A proposta também passará a contar com um reajuste do auxílio-gás, de modo a garantir o equivalente em dinheiro ao valor de compra de um botijão a cada dois meses para um público de 5,86 milhões de famílias, a um custo de R$ 1,05 bilhão.
O texto também trata da criação do “voucher caminhoneiro”, para o abastecimento de diesel, no valor de R$ 1.000,00, para transportadores autônomos, com valor estimado em R$ 5,4 bilhões. Para definição do público beneficiário, será utilizado o Registro Nacional do Transportador Rodoviário de Carga (RNTRC), administrado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Serão contemplados somente os trabalhadores cadastrados até 31 de maio.
Há ainda compensação para gratuidade no transporte coletivo para idosos, além do repasse para os sistemas de transporte público semiurbano, inclusive o existente entre municípios da mesma Região Integrada de Desenvolvimento Econômico (RIDE). O custo destes itens é estimado em R$ 2,5 bilhões.
Durante as discussões em plenário, o relator aceitou incluir a criação de um auxílio emergencial para taxistas até o limite de R$ 2 bilhões e dispositivo que assegura suplementação orçamentária de R$ 500 milhões ao programa Alimenta Brasil. Todas as medidas valem apenas até o final de 2022.
Com isso, a PEC dos Auxílios vai prever autorização para despesas de R$ 41,25 bilhões fora do teto de gastos. Como forma de conciliar as despesas com as regras fiscais vigentes, o texto reconhece estado de emergência em decorrência dos preços de combustíveis.