“Rotas de União”: O plano de ligar o Brasil ao Pacífico e integrar a América Latina

Há um ano, lideranças dos 12 países que integram a América do Sul se reuniam no Palácio do Itamaraty para um encontro que resultou na assinatura do chamado “Consenso de Brasília”. O documento trazia linhas gerais para uma visão compartilhada sobre desafios globais, um compromisso por maior cooperação e um acordo para o desenho de um “mapa” para ligar de novas formas a região.

“Os elementos que nos unem estão acima de divergências de ordem ideológica”, resumiu o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) na ocasião. “Da Patagônia e do Atacama à Amazônia, do Cerrado e dos Andes ao Caribe, somos um vasto continente banhados por dois oceanos. Somos uma entidade humana, histórica, cultural, econômica e comercial, com necessidades e esperanças comuns.”

Apesar do simbolismo em reunir uma América Latina muito mais dividida politicamente do que em seus dois primeiros mandatos − da esquerda, do ditador Nicolás Maduro (Venezuela), ou de Gabriel Boric (Chile) e Gustavo Petro (Colômbia), à direita de Luiz Lacalle Pou (Uruguai) –, o gesto protagonizado por Lula foi visto com ceticismo por quem acompanha a política regional há algum tempo.

A agenda da integração é uma velha conhecida. Apesar de expressamente prevista na nossa Constituição Federal (“A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações”, conforme parágrafo único do art. 4º) e de alguns avanços institucionais, até hoje ela enfrenta obstáculos.

Em seu discurso, Lula rememorou episódios importantes do processo de integração – primeiro, com iniciativas de articulação sub-regional, como a Comunidade Andina de Nações, o Tratado de Cooperação Amazônica e o Mercosul, e mais tarde com a criação da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), que depois levaria à consolidação da União de Nações Sul-Americanas (Unasul). Mas lamentou a interrupção do ciclo na última quadra política. “Deixamos que as ideologias nos dividissem. (…) Abandonamos canais de diálogo e mecanismos de cooperação, e, com isso, todos perdemos.”

Agora, ele sustenta que uma reaproximação é fundamental. “Senhoras e senhores, tenho a firme convicção de que precisamos reavivar nosso compromisso com a integração sul-americana”, disse no encontro. “A integração deve ser objetivo permanente de todos nós. Precisamos deixar raízes fortes para as próximas gerações.”

Do lado brasileiro, a missão renovada de tirar do papel um projeto de integração regional ficou a cargo do Ministério do Planejamento e Orçamento, capitaneado por Simone Tebet (MDB). Uma semana após a assinatura do “Consenso de Brasília”, ela criou, em junho de 2023, um comitê específico para tratar da agenda, sob coordenação da Secretaria de Articulação Institucional, hoje chefiada por João Villaverde.

Em entrevista ao InfoMoney, ele diz que é possível aprender com os erros do passado e sustenta que o momento não só é favorável como fundamental para a agenda. “Todos os presidentes, aqui, juntos, decidiram que era hora de retomar os esforços para integração do nosso continente. Isso é bastante relevante. Quando temos essas lideranças políticas todas, de diferentes matizes ideológicas, juntas, definindo um consenso, fica mais fácil trabalhar”, argumenta.

Na perspectiva doméstica, a aprovação histórica da reforma tributária após décadas de discussões pode ser um trunfo para indicar que vontade política e experiência acumulada podem tirar do papel pautas complexas. Além disso, a demanda por soluções de infraestrutura que atendam as novas necessidades do setor produtivo gera incentivos à atual administração. É o caso do escoamento da produção de grãos do Centro-Oeste, que pode ganhar em eficiência com novas rotas que liguem o Brasil ao Oceano Pacífico.

No plano internacional, o acirramento da concorrência pela ampliação de mercados entre grandes potências (especialmente Estados Unidos e China) aumentou a importância de novos projetos de infraestrutura mundo afora. A reorganização de cadeias produtivas globais, a demanda por matérias-primas e a agenda da transição energética também devem lançar luz sobre a América Latina. O crescimento contínuo das economias do sudeste asiático, por sua vez, forçou um deslocamento geográfico de atividades produtivas e trouxe novas oportunidades.

Os desafios que impediram o avanço da agenda da integração da América Latina em ritmo desejado, por outro lado, seguem presentes. Assim como ocorre em todo projeto de infraestrutura de grande monta, obstáculos de financiamento contínuo ao longo do tempo, a necessidade de obtenção de licenciamentos diversos e o descompasso entre a duração dos projetos e a dinâmica própria da política (com ciclos próprios potencialmente mais curtos) trazem riscos. Somam-se a isso as tradicionais dificuldades de coordenação em nível internacional, as dinâmicas internas de cada país envolvido e os próprios ventos da conjuntura global.

“A integração é uma imposição histórica”, diz Villaverde. “Nunca haverá momento ideal para fazê-la se nos deixarmos paralisar por oscilações políticas de curto prazo”, pondera.

Uma das mudanças de rumos recentes mais relevantes ocorreu na Argentina, onde o peronista Alberto Fernández, figura muito próxima a Lula, foi sucedido pelo “libertário” Javier Milei, que durante a campanha eleitoral colecionou insultos ao presidente brasileiro – hoje, os dois mantêm relação no mínimo fria.

Apesar dos atritos entre os presidentes, Villaverde conta que o projeto de integração regional desenhado pelo Ministério do Planejamento e Orçamento foi muito bem recebido pelo governo argentino. Em interação com Luis Caputo, ministro da Economia, ouviu que o plano para as rotas 4 e 5, que atravessam parte do país vizinho, “era exatamente como eles viam”. E foi além: “ele deixou claro, nas interações com a ministra Simone Tebet, que não está na questão ideológica, mas na questão prática, de melhoria da infraestrutura e do tecido econômico do país dele. E quanto mais benéfica for a integração da Argentina com o Brasil, melhor.”

Outra história reforça o ponto: poucos dias antes de visitar as obras do porto de Chancay, no Peru, em março, a comitiva do Ministério do Planejamento e Orçamento foi surpreendida pela notícia de que o então primeiro-ministro do país, Alberto Otálora, renunciara ao cargo em meio a acusações de suposto tráfico de influência. Apesar do momento delicado, a pasta manteve a agenda e conseguiu avançar na definição de uma das rotas de integração regional com membros da burocracia local. “Daqui a mil anos, o Peru é o Peru e nem vamos lembrar de muitas dessas oscilações políticas. O Peru vai continuar aqui e o Brasil também”, argumenta o secretário.

Durante os trabalhos, o Subcomitê de Integração e Desenvolvimento Sul-Americano realizou escutas ativas com representantes dos 11 estados brasileiros de fronteira (Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Pará, Paraná, Rondônia, Roraima, Rio Grande do Sul e Santa Catarina), para conhecer a carteira de projetos de interesse dos gestores locais e discutir sobre aspectos específicos de cada região para o desenvolvimento do projeto das rotas de integração. A ausência de diálogo com os entes subnacionais foi um dos erros do passado identificados pelo governo, que usou da experiência do Plano Plurianual (PPA) participativo para atacar o problema.

Superada essa etapa, o MPO trabalhou junto à Casa Civil para incluir as obras de infraestrutura das rotas de integração previstas em território brasileiro na carteira do novo PAC (Programa de Aceleração do Crescimento). No Orçamento de 2024, 124 das 9.200 obras listadas no programa fazem parte do plano de cooperação regional (mas apenas os trechos em solo nacional). A maioria delas envolve modais de transportes: rodovias (48), aeroportos (17), portos (15) e hidrovias (14).

Os estados com maior volume de obras exclusivas em seus territórios são Santa Catarina (15), por onde passa uma das rotas de integração (“Bioceânica de Capricórnio”), e Mato Grosso do Sul (14), caminho de duas delas (“Bioceânica de Capricórnio” e “Quadrante Rondon”).

Berço político de Simone Tebet, o segundo estado é considerado estratégico, do ponto geopolítico, por ser área de interligação entre as bacias Amazônica e do Prata, por ocupar posição central no continente e estar justamente no meio do caminho entre os oceanos Atlântico e Pacífico.

Mas integração não se resume a pontes, rodovias e ferrovias que liguem o oceano Atlântico ao Pacífico ou ao mar do Caribe, ressalva Villaverde. E este foi outro erro do passado identificado pela atual equipe do Ministério Planejamento e Orçamento, que passou a dialogar com diversos atores da administração pública federal envolvidos na agenda internacional, como a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), do Ministério da Saúde, e a Receita Federal, vinculada ao Ministério da Fazenda.

“Integração significa ponte e rodovia? Claro que sim. Mas significa também esforços conjuntos de segurança pública, de turismo, de dinamização do comércio, tarifas, aduanas. Há todo um arcabouço de instituições estatais e privadas que precisam ser galvanizadas em vez de simplesmente concentrar esforços em infraestrutura − que é fundamental”, diz o secretário de articulação institucional do MPO.

O resultado do processo de estudos e escutas foi a conclusão de um mapa com 5 rotas de integração entre o Brasil e os outros 11 países da América do Sul (e territórios, como a Guiana Francesa). O desenho aproveita parte dos projetos idealizados pela Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), de 2000. De um grupo de 10 “eixos” à época planejados, 3 foram desconsiderados pelo MPO por não contemplarem o território brasileiro. Em outros 2, a pasta encontrou “duplicidades”.

“Também excluímos a ideia de ‘eixo’ e proibimos a palavra ‘corredor’. São termos muito usados na integração sul-americana do passado. O primeiro parece mais acadêmico. E o segundo é essencialmente ligado ao comércio. [Ao usar] ‘Corredor’, você ignora o vizinho. É como se precisássemos usar o Paraguai como corredor para chegar ao Pacífico. Isso está errado. Então, introduzimos a palavra ‘rotas’. Porque semântica é importante”, explica Villaverde.

O novo projeto, batizado de “Rotas de União”, cumpre duas funções principais: 1) integrar o Brasil aos vizinhos, permitindo incremento de relações comerciais, turismo e intercâmbio cultural; e 2) desenvolver uma rota bioceânica, interligando o Atlântico e o Pacífico – o que permitiria aceso facilitado aos mercados asiáticos.

As trocas com os vizinhos da América do Sul são estratégicas para o Brasil. Apesar dos gargalos logísticos, os países da região compraram cerca de US$ 42,9 bilhões em produtos brasileiros no ano passado. Vale destacar, ainda, que 85% das nossas vendas para a região são de bens industriais e que os países vizinhos respondem por 35% de todas as exportações brasileiras de alta e média-alta intensidade tecnológica.

Mas também há oportunidades em outros setores, como o próprio agronegócio. A título de exemplo, em Georgetown, capital da vizinha Guiana − localizada a pouco mais de 500 km de Boa Vista (RR) −, boa parte das frutas, leguminosas e carnes vendidas nas feiras são importadas da Europa ou mesmo da Ásia.

“Sempre aprendemos a ver o Brasil como se estivesse isolado no mapa, como se à nossa frente só existisse o mar e como se não tivéssemos quase 17 mil quilômetros de fronteiras com outras nove nações. A realidade é que existem quase 600 cidades na faixa de fronteira e dezenas de pontos de contato do Brasil com os países vizinhos, em territórios nos quais as culturas e as relações sociais fluem para além dos limites formais dos postos aduaneiros. O mesmo ocorre com as redes elétricas, os gasodutos, os rios, as estradas, os produtos e serviços. Há muito tempo, existe uma realidade econômica e social sul-americana”, pontuou a ministra Simone Tebet em artigo publicado em agosto.

“Essa malha de conexões e de rotas que ligam o oceano Atlântico ao Pacífico ou ao Caribe não se limita a obras de infraestrutura. Não se trata somente de pontes, rodovias ou linhas de trem. Nessas áreas, vivem milhões de pessoas. Ali temos os nossos valiosos biomas, do Pantanal, do Cerrado e da Amazônia. Ali vivem os brasileiros e brasileiras que sempre estiveram afastados dos centros de decisão. Chegou a hora de tomá-los em conta”, disse.

Eis um resumo de cada rota:

1) Rota Ilha das Guianas, que inclui integralmente os estados de Amapá e Roraima e partes dos territórios do Amazonas e do Pará, articulada com a Guiana, a Guiana Francesa, o Suriname e a Venezuela;

2) Rota Multimodal Manta-Manaus / Paita-Manaus, contemplando inteiramente o estado Amazonas e partes dos territórios de Roraima, Pará e Amapá, interligada por via fluvial à Colômbia, Peru e Equador;

3) Rota do Quadrante Rondon, formado pelos estados do Acre e Rondônia e parte do Pará e Amazonas, além de toda a porção oeste de Mato Grosso, conectada com Bolívia, Peru e parte do Chile;

4) Rota de Capricórnio, desde os estados de Mato Grosso do Sul, Paraná e Santa Catarina, ligada, por múltiplas vias, a Paraguai, Argentina e Chile; e

5) Rota Porto Alegre – Coquimbo, abrangendo o Rio Grande do Sul, integrada à Argentina, Uruguai e Chile.

O mapa foi apresentado pela ministra Simone Tebet, acompanhada por Villaverde, a Lula em novembro do ano passado. O presidente não só deu aval para a continuidade do projeto, como solicitou que o MPO avançasse no diálogo com os países da região. De lá para cá, a dupla cumpriu agendas na República Dominicana, Guiana, no Peru, Paraguai e Uruguai e referendou os desenhos sugeridos, com inclusões pontuais de trechos.

“Estamos muito seguros da parte que sai do Brasil, ouvindo os 11 estados. O restante usamos a inteligência da IRSA no que havia e atualizamos com a realidade − o que já existe e está para ser lançado. E apresentamos a cada ministro de Finanças”, conta Villaverde.

A definição das rotas costuma ser trabalho sensível, que precisa considerar desafios geográficos, a existência de populações locais, aspectos patrimoniais e estar blindado de pressões de políticos interessados em influenciar no desenho.

Em discurso pela inauguração do Subcomitê de Integração Regional, a ministra Simone Tebet foi enfática sobre esse ponto: “Peço que a gente trabalhe, e o IPEA e o IBGE podem ajudar com isso, com os dados. Com a razão e não só com o coração. A partir do momento em que as pessoas saibam que vocês estão trabalhando em estudos aprofundados, técnicos, de viabilidade socioeconômica e financeira dos projetos, vão sugerir que determinada rota é mais relevante ou importante. E isso deve ser avaliado tecnicamente por nós.”

Um dos primeiros projetos a sair do papel é a construção de uma ponte binacional que liga a cidade brasileira Porto Murtinho (MS) a Carmelo Peralta, no Paraguai. A obra, financiada por Itaipu está mais de 50% concluída e deverá ser inaugurada pelos presidentes Lula e Santiago Peña até 2025.

“A despeito de qualquer oscilação política que os dois países experimentaram, esse trabalho da ponte binacional começou em 2015 e agora está para terminar”, afirma o secretário de articulação política.

“Pense nas oscilações políticas que o Brasil experimentou de 2015 para cá − e o próprio Paraguai. Mesmo assim, essa integração continuou em nível subnacional − o estado do Mato Grosso do Sul com os departamentos do Paraguai − e em nível nacional. A integração continuou a despeito das oscilações”, prossegue.

Em artigo publicado em outubro no boletim das “Rotas de Integração”, a ministra Simone Tebet destacou o modelo de governança adotado em conjunto com os países vizinhos, que envolveu a articulação de governos estaduais e municipais, como um diferencial do projeto, que não seguiu o caminho de paralisação observada em outras obras envolvendo mais de dois países na região. “É necessário tentar reproduzir essa experiência de governança e de articulação federativa nas diferentes rotas, nos vários pontos de conexão do território brasileiro com os demais países sul-americanos”, salientou.

A institucionalidade é um dos caminhos vistos como cruciais para evitar que o projeto das rotas de integração não perca fôlego ao longo dos anos. Nesse sentido, bancos multilaterais são vistos como estratégicos, já que será deles parte relevante do financiamento das obras – sobretudo em países com menores condições de investir.

“Temos carência de recursos [na região]. Nem todos os países têm a disponibilidade de fazer um novo PAC, como tem o Brasil. Nossos vizinhos passam por questões econômicas às vezes mais graves do que as nossas. Então, o financiamento pelos organismos multilaterais é fundamental”, explica Villaverde.

Este foi mais um dos erros identificado pelo Ministério do Planejamento e Orçamento. O secretário de articulação política da pasta destaca que, no passado, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco de Desenvolvimento da América Latina (CAF) e o Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata) financiaram apenas 5% dos projetos de integração da América do Sul. Na época da IIRSA, governos nacionais destinaram US$ 27 bilhões aos projetos da carteira, os investidores privados, US$ 11 bilhões, e o trio BID, Caf e Fonplata, apenas US$ 2,4 bilhões.

“Isso não pode ser assim. Os bancos pertencem a nós”, critica Villaverde. Ele diz, no entanto, que o cenário mudou e que hoje se observa muito mais sensibilidade por parte dos organismos em relação às demandas da região e uma melhor coordenação entre os atores envolvidos.

As 3 instituições anunciaram, em dezembro de 2023, acordo de cooperação para fornecer apoio financeiro e técnico aos trabalhos. Juntas com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), elas anunciaram que colocarão à disposição de projetos de integração US$ 10 bilhões para os próximos três anos.

“Ter recurso tempestivamente disponível é fundamental para institucionalizar essa agenda e ela não ficar à deriva de momentos de cofre gordo. Com financiamento estável e tempestivo, essa institucionalização ocorre de forma mais perene”, avalia o secretário. A maior participação dos bancos multilaterais, pontua, marca uma “diferença monumental” em relação ao passado e representa oportunidade única para um ponto de virada na história da integração regional.