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SÃO PAULO – Após sucessivas críticas às alternativas propostas pelo governo federal para financiar o Renda Cidadã, programa social que deverá substituir o Bolsa Família a partir do ano que vem, lideranças políticas tentam virar a página de atritos para buscar um novo entendimento em meio ao calendário apertado e sob olhares desconfiados do mercado.
O impasse no próprio Poder Executivo e a proximidade das eleições municipais têm ampliado a pressão do tempo sobre um encaminhamento à questão e elevado o nível de incerteza se a opção escolhida priorizará o conceito de responsabilidade fiscal ou se apontará para um cenário de maior fragilidade das contas públicas.
Dois atos, na última segunda-feira (5), trouxeram indicações de boa-vontade do mundo político na construção de acordos, embora não tenham apontado avanços sobre o problema concreto da origem dos recursos que custearão o programa que Bolsonaro quer tirar do papel.
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O primeiro, um café da manhã no Palácio da Alvorada, que marcou o retorno do presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ), às atividades após semanas de recuperação da Covid-19.
Além do deputado e do presidente Jair Bolsonaro (sem partido), o encontro contou com a participação dos ministros Luiz Eduardo Ramos (Secretaria-geral) e Rogério Marinho (Desenvolvimento Regional) e do senador Márcio Bittar (MDB-AC), relator do Orçamento e das PECs Emergencial e do Pacto Federativo.
O segundo, um jantar que marcou uma nova reconciliação entre Maia e o ministro Paulo Guedes (Economia), após outra troca de farpas entre os dois na semana passada, e um reforço do compromisso de ambos com o teto de gastos e o equilíbrio das contas públicas.
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Na saída do encontro na casa do ministro Bruno Dantas, do Tribunal de Contas da União (TCU), Maia disse que a agenda de reformas não pode parar por conta das eleições municipais e que é preciso encontrar soluções para o novo programa social dentro do teto de gastos.
“Quem conhece o orçamento primário sabe que de onde vamos precisar tirar [para financiar o Renda Cidadã] terá sempre alguma polêmica, alguma dificuldade, mas não fomos eleitos apenas para ficar esperando o tempo passar. Nós fomos eleitos para assumir responsabilidades, não apenas o Executivo, mas também o Legislativo”, disse o deputado.
Desde que a ideia de um novo programa social permanente para suceder o auxílio emergencial entrou na pauta prioritária do presidente Jair Bolsonaro, uma série de opções para viabilizar o programa têm sido ventiladas pela equipe econômica e por lideranças políticas.
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O plano do governo federal é ampliar o número de beneficiários do Bolsa Família e os valores médios repassados a cada mês. Hoje, o programa atende cerca de 14 milhões de famílias, que recebem em média aproximadamente R$ 190 mensais.
No Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2021, o governo previu dotação de R$ 34,858 bilhões com o programa ‒ aumento de 18% na comparação anual e que, segundo o secretário de Orçamento Federal do Ministério da Economia, George Oliveira, permitiria um crescimento para 15,2 milhões de famílias contempladas.
Os números, porém, ainda são distantes do que se discute para o novo programa. Nas palavras do ministro Paulo Guedes, o objetivo é “aterrissar o auxílio emergencial” no Renda Cidadã a partir de 1º de janeiro. O benefício criado no contexto da pandemia do novo coronavírus já alcançou 67,2 milhões de pessoas e hoje garante repasses mensais de R$ 300 até dezembro.
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Ao longo das últimas semanas, diversas alternativas de financiamento foram estudadas. Inicialmente, a equipe econômica defendia a extinção de programas sociais por ela considerados menos eficientes ‒ seria o caso do abono salarial, do seguro-defeso, do salário família e do Farmácia Popular.
O plano, contudo, foi rejeitado por Bolsonaro, que disse que “não vai tirar do pobre para dar ao paupérrimo” ‒ frase que se tornou mantra no Palácio do Planalto ao longo do processo.
A segunda alternativa ventilada pelo time de Guedes foi pela desindexação. A ideia era congelar correções do salário mínimo e de benefícios da Previdência Social por um período específico, liberando recursos para o novo programa, a serem somados com o próprio montante previsto para o Bolsa Família.
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A possibilidade de prejudicar deficientes e idosos de baixa renda irritou Bolsonaro, que repetiu o mantra e ameaçou de “cartão vermelho” o membro de seu governo que propusesse uma saída nesse sentido.
Além disso, o presidente chegou a proibir a discussão sobre o então batizado Renda Brasil durante seu governo. Em poucas horas, o assunto já estava de volta ao centro dos debates no mundo político com o nome de Renda Cidadã.
Na semana passada, após uma série de reuniões, membros do governo e lideranças parlamentares chegaram a um acordo para a limitação dos recursos usados para o pagamento de precatórios federais, liberando verbas para o novo programa, e o uso de parte dos novos recursos do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica).
A iniciativa preocupou agentes econômicos, que viram um drible às necessidades de cortes de despesas e o risco de uma pedalada sobre o compromisso fiscal. O movimento também trouxe questionamentos jurídicos e gerou críticas no mundo político. Depois da reação negativa, Guedes, que participou da construção do acordo apresentado, tratou de descartar a opção.
“Houve um descompasso entre o mundo político e os agentes de mercado. O mundo político se ateve muito à tecnicalidade da regra do teto e pouco a regra da sustentabilidade da dívida pública”, observa o economista Victor Scalet, estrategista macro da XP Investimentos.
“No fim do dia, o mercado é muito atento ao teto de gastos, não pela regra pura e simples, e sim ao efeito que ela tem na trajetória de dívida do país, na sustentabilidade das contas públicas”, argumenta.
Ao longo deste período também houve sugestões do lado da receita, seja a partir do uso do novo imposto sobre transações financeiras que o governo tenta tirar do papel, de uma tributação sobre lucros e dividendos, seja por mudanças no Imposto de Renda. Neste caso, entrou em estudos a possibilidade de fim das deduções de despesas com saúde e educação, assim como a extinção do modelo simplificado.
As alternativas do lado da receita, porém, implicariam em um desrespeito ao teto de gastos, que limita a evolução das despesas à inflação acumulada no ano anterior. O martelo, no entanto, ainda parece estar longe de ser batido.
“A situação é ‘hold’. Voltamos àquela etapa de brainstorm de dias atrás, de jogar na mesa várias possibilidades, de trazer de volta cartas que haviam sido colocadas e rechaçadas, novas cartas, novos estudos”, observa Júnia Gama, analista política da XP Investimentos.
Além da falta de tempo, especialistas têm demonstrado preocupação com a maneira como o governo federal tem se comunicado sobre o assunto.
“O simples fato de estar uma coisa muito opaca e a comunicação do governo estar trocada já é um problema. Estamos em um momento em que não sabemos quem fala pelo governo quando se trata de política econômica”, avalia Vítor Oliveira, diretor da Pulso Público.
“Em uma semana, Bolsonaro falou que não tinha Renda Brasil, depois diz que Guedes está prestigiado. Na outra semana, o governo vem com o mesmo programa, medidas requentadas e outros porta-vozes. E quem vai conversar com o mercado é o líder do governo, não representantes da equipe econômica. A comunicação é ruim e mostra como está difícil para o governo ancorar as expectativas com relação à política fiscal”, complementa.
Para o analista, o desafio não é encontrar espaço no Orçamento para abrigar o novo programa social, mas a dificuldade e indisposição do governo em escolher as brigas que deverá enfrentar para tal.
“O governo Bolsonaro é um governo que tem dificuldade de aceitar os trade offs. Na hora de fazer escolha, o governo trava. A percepção de Bolsonaro é que ele tem que ganhar em todos os cenários o tempo todo, e não é possível. Parece que há dificuldade em compreender essa dinâmica”, avalia Creomar de Souza, CEO da consultoria Dharma Political Risk & Strategy.
Com isso, cresce a percepção de risco fiscal e ruptura do teto de gastos. Um drible à regra imposta pela emenda é apontada por muitos analistas como o cenário mais provável.
“O governo Bolsonaro está se tornando mais alinhado às crenças populistas de Bolsonaro”, diz João Villaverde, analista sênior da consultoria Medley Global Advisors.
Para ele, é certo que o governo tirará do papel o novo programa social e que o teto de gastos não deverá bloquear esse esforço. O caminho mais provável para isso, avalia, seria um escape legal à regra a partir da aprovação de emenda constitucional.
O especialista também destaca o timing e a narrativa que seria construída para a flexibilização da âncora fiscal como pontos a serem monitorados.
“Se a flexibilização ocorrer ainda em 2020, o que acreditamos ser menos provável, as chances de investidores entrarem em pânico pela comunicação ruim serão maiores. Caso ocorra na primeira metade de 2021, nosso cenário base, todos teremos tempo para acomodar e aceitar a realidade que se impõe”, pontua.
Qualquer que seja o caminho escolhido nesse sentido, será necessário esforço político para a aprovação de Proposta de Emenda à Constituição (PEC) no Congresso Nacional. Trata-se de proposição com longa tramitação, necessidade de discussão em comissões e aprovação por 3/5 do plenário de cada casa legislativa em dois turnos de votação.
Os caminhos não são triviais, sobretudo considerando as eleições municipais de novembro, que, na avaliação dos parlamentares, já têm afetado o andamento dos trabalhos legislativos.
“Quando discutimos se a eleição municipal seria atrasada ou não, havia uma ideia de que se ganharia dois meses de discussão. Mas a verdade é que perdemos esse tempo por desorganização do governo”, avalia Paulo Gama, analista político da XP Investimentos.
Dada a proximidade com o calendário da disputa pelas prefeituras, crescem os desafios para a construção de um entendimento e conclusão dos trâmites legislativos ainda em 2020.
“Não é impossível aprovar a PEC ainda neste ano, mas não é simples, não é um caminho fácil, diante de todas as dificuldades”, avalia o analista.
“Vencida a ideia do precatório, o que sobra? Vamos voltar à ideia de rever outro tipo de despesa? Me parece ser o caso. Qual vai ser o limite? Se for algo impopular, vai ter dificuldade. Se for o caso de tirar do teto, também há uma força grande com a qual o governo vai ter que lidar e justificar. Haverá um debate que não será trivial”, complementa.
Enquanto os ponteiros não se acertam, observadores da política nacional listam possibilidades sobre o futuro do Renda Cidadã.
Os cenários variam desde a construção do novo programa a partir de cortes de despesas (o que permitiria sua acomodação dentro do teto de gastos) até a fragilização da regra fiscal, seja somente com a retirada do programa das limitações ou um movimento mais brusco.
Para a maioria, o resultado será algum ponto no meio dos dois quadros expostos. “Desafios para o orçamento do próximo ano e para o novo programa social ainda tornam provável que a âncora fiscal ‘dobre, mas não quebre’. Isso significa que uma reforma fiscal limitada para conter os gastos obrigatórios no futuro provavelmente será aprovada para compensar alguns gastos extra-teto em 2021”, observam os analistas da consultoria Eurasia Group.
Neste sentido, além da própria peça orçamentária, três PECs são monitoradas com atenção: 1) Pacto Federativo (PEC 188/2019); 2) Emergência Fiscal (PEC 186/2019); 3) Flexibilização do teto (PEC 36/2020).
As duas primeiras tramitam no Senado Federal há quase um ano e buscam liberar recursos orçamentários via acionamento de gatilhos para medidas de controle dos gastos públicos e a partir do chamado “furo do piso”, com iniciativas de desvinculação, desobrigação e desindexação – o que reduziria a pressão gerada pela evolução das despesas obrigatórias.
Já a última é fruto de uma iniciativa de parlamentares da oposição e busca suspender temporariamente limites estabelecidos pelo teto de gastos para cinco tipos de despesas públicas: 1) investimentos públicos; 2) saúde; 3) educação; 4) crédito para pequenas e micro empresas; 5) programas de transferência de renda.
Os autores do texto argumentam que as condições econômicas e sociais brasileiras sofreram profundas mudanças em relação a 2016, quando a regra que limita a evolução das despesas foi instituída. A proposta foi assinada por parlamentares de distintos espectros políticos para poder começar a tramitar e também traz alternativas para a construção do Renda Cidadã fora do teto.
Outro plano em sentido similar que pode voltar a ganhar força em caso de persistente impasse é a possível prorrogação do estado de calamidade pública, que termina em 31 de dezembro de 2020. O movimento permitiria a abertura de créditos extraordinários e daria mais tempo para a discussão do programa, mas sofreria reação negativa dos agentes econômicos.
O relator do Orçamento e da PEC do Pacto Federativo, Marcio Bittar (MDB-AC), prometeu para amanhã (7) a apresentação do Renda Cidadã. Os detalhes sobre o modelo de financiamento a ser exposto ainda são desconhecidos, mas o parlamentar tem dito que a saída se dará dentro do teto de gastos.
Os desafios envolvendo o Renda Cidadã foram assunto na última edição do podcast Frequência Política. Ouça pelo player abaixo:
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