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A 10 dias do fim do prazo para apresentar o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2025 ao Congresso Nacional, o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) poderá se ver diante de uma “encruzilhada fiscal” na próxima semana, com o processamento das estimativas de arrecadação apresentadas pela Receita Federal para o ano que vem.
Caso as projeções para receitas e despesas da equipe econômica confirmem o desequilíbrio fiscal já esperado pelo mercado, uma decisão política irá se impor à Junta de Execução Orçamentária (JEO) − grupo formado pelos ministros da Casa Civil, Rui Costa (PT); da Fazenda, Fernando Haddad (PT); do Planejamento e Orçamento, Simone Tebet (MDB); e da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, Esther Dweck.
Eis o dilema: desafiar as próprias estimativas e manter a meta inicial − de superávit de 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB), com intervalo de tolerância de 0,25 ponto percentual − ou alterar o objetivo estabelecido (e, com isso, assumir os custos reputacionais envolvidos)?
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O cenário já foi antecipado por Tebet nesta semana. Em conversa com jornalistas na terça-feira (2), a ministra, ainda sem dispor dos dados da Receita Federal, não descartou a possibilidade de revisão da meta fiscal de 2025. Ela também reforçou que é preciso avançar na discussão orçamentária sob a ótica das despesas e avaliou que as alternativas para aumentar receitas já estão se “exaurindo”.
“A (receita) menos B (despesa) para 2025 tem que dar superávit de 0,5% (do PIB). Se não der, vamos com muita clareza levar isso para a Junta de Execução Orçamentária e dizer: os números não batem, ou nós vamos rever meta ou não vamos rever meta. O que vamos fazer? Vamos enfrentar assim mesmo? Vamos rediscutir meta de 2025 e 2026? Aí é uma decisão que só a Junta vai tomar”, disse.
No mercado, a fala foi recebida como um recado. Na equipe econômica do governo federal, a leitura é de que a solução para o dilema dependerá do tamanho do possível hiato entre as estimativas para receitas e despesas.
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Caso as contas venham equilibradas, não haverá mistério: o superávit de 0,5% irá se impor sem dificuldades na peça que será encaminhada ao Poder Legislativo. Mas este está longe de ser o cenário base dos agentes econômicos. Segundo a última edição do Relatório Focus, do Banco Central, a mediana das estimativas de economistas do mercado financeiro aponta para um déficit de 0,6% do PIB em 2025, que cai para -0,5% em 2026 e -0,28% em 2027.
Na prática, quanto mais distante a projeção para as receitas estiver do montante estimado para o limite das despesas no ano que vem, mais político será o processo decisório sobre a manutenção ou não da meta indicada. Foi o que sinalizou Gustavo Guimarães, secretário-executivo do Ministério do Planejamento e Orçamento − o próprio número 2 de Tebet −, em entrevista concedida ao InfoMoney na quarta-feira (3).
“Se rodarmos [as estimativas] e [o resultado] cair no meio (centro da meta de 0,5% do PIB), está tranquilo. Não há problema. O ponto da ministra é: se esses números vão para baixo, como puxamos para cima? Vamos precisar de ações. Vamos tentar aumentar mais receita? Vamos voltar com a questão da JCP? Ou vamos pegar alguma dessas despesas e [cortar]? Vamos limitar algum piso? Vamos fazer alguma alteração nessas indexações das despesas com receita para poder conter?”, disse o secretário logo após participar do 10º Brazil Investiment Forum, promovido pelo Bradesco BBI, em São Paulo.
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“Agora, vamos ter que ter os números, olhar e dizer: ‘e aí, é crível o [superávit de] 0,5% [do PIB] para o ano que vem ou ajustamos?'”, complementou.
O secretário compara o atual momento da discussão em torno do PLDO com o observado no ano passado, quando, além disso, o governo iniciava as negociações sobre o novo marco fiscal com o Congresso Nacional. Ele lembra, ainda, que o PLDO é mais flexível do que o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) − etapa seguinte da discussão, cujo texto precisa ser encaminhado ao parlamento até 31 de agosto − já que traz menos detalhes sobre as medidas envolvidas e não exige que as leis já tenham sido aprovadas pelo Legislativo ou ao menos os projetos encaminhados pelo Executivo. De qualquer forma, o primeiro tem influência direta sobre a discussão do segundo.
Apesar de não apostar no cumprimento das metas fiscais estabelecidas, agentes econômicos sempre reagem negativamente a notícias sobre a possibilidade de o governo modificar os objetivos. A preocupação é com o nível de compromisso com a regra criada − o que Guimarães garante que não está em questão, mesmo se houvesse qualquer mudança nas metas de 2025, 2026 (ou ainda de 2024, como o mercado espera para o segundo semestre).
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Para o secretário, de qualquer forma, a manutenção de objetivos estabelecidos − como ocorreu no ano passado, quando saiu vitoriosa a ala do governo que resistiu às pressões pela flexibilização da meta de 2024 − cumpre um papel relevante na política fiscal. “É aquela velha discussão que estamos acostumados: às vezes, quando um país em déficit [fiscal] tem excesso de receita, isso soa, para muitas pessoas, como se estivesse sobrando receita”, diz. “Sempre há o risco, a partir do momento em que ancoramos [expectativas], de, ao mudar para uma meta menos exigente, você dizer: ‘agora tem folga’ [para gastar].”
Guimarães vê o país atualmente mais próximo do cumprimento da meta de zerar o déficit primário do que meses atrás e acredita que isso se deve à insistência nos objetivos. “Há uma probabilidade bem maior do que havia antes, dadas as incertezas, de que a gente consiga chegar à neutralidade ou busque e termine o ano com algo próximo, dentro do intervalo, sem a discussão sobre mexer na meta”, diz. “Se conseguirmos ficar dentro do intervalo neste ano sem mexer na meta, já será uma grande vitória.”
Jogam contra a manutenção das metas, no entanto, a preocupação crescente do mundo político com as potenciais restrições impostas por esperados contingenciamentos e bloqueios orçamentários (sobretudo em um ano de eleições municipais, como o atual), além das próprias sanções previstas na legislação em caso de descumprimento do intervalo definido − classificadas pelo próprio secretário como “bastante punitivo”, por afetarem a trajetória das despesas em toda a série histórica para frente.
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“A meta não só é um alvo, mas ela faz as coisas acontecerem. Como você gera a obrigação legal de se cumprir, você corre atrás e movimenta os atores e peças para o atingimento dela”, salienta Guimarães.
O desafio de levar as contas públicas de um déficit primário de 2,12% do PIB (R$ 230,535 bilhões) em 2023 para um equilíbrio entre receitas e despesas neste ano − ou no máximo um desequilíbrio de 0,25% do PIB (que corresponde a um déficit de R$ 28,8 bilhões) − é classificado pelo secretário como “monumental”, mas não ofusca as dificuldades para 2025 e 2026, quando as metas são de superávit de 0,5% e 1%, respectivamente.
Além dos próprios saltos nos resultados em si, o governo terá de lidar com o fato de que muitas receitas adicionais não são recorrentes − o que exigirá um esforço ainda maior no futuro. Do lado das despesas, a bola da vez será o ganho de eficiência a partir do monitoramento constante e o uso crescente de tecnologia para reduzir custos, que precisará fazer frente ao histórico crescimento acima dos limites dos gastos obrigatórios (outro problema que a equipe econômica promete atacar).
Como coordenador do Grupo de Trabalho de Revisão de Gastos Federais, Gustavo Guimarães destaca a importância do chamado “spending review” para o futuro, mas com o cuidado de não gerar riscos de “pentes-finos malfeitos” que redundem em precatórios. “A revisão [de gastos] se tornou ainda mais importante agora, porque, se não fazemos revisão das políticas obrigatórias, não vamos ter espaço discricionário para sobreviver”, diz. “Mas o trabalho não é [só] encontrar falhas para melhorar o fiscal de agora. Nós temos que encontrar soluções que reduzam isso de forma perene.”