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O deputado federal Aguinaldo Ribeiro (PP-PB) apresentou, na tarde desta terça-feira (6), relatório sobre a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que trata da reforma tributária em grupo de trabalho que discute o assunto na Câmara dos Deputados.
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A ideia é que o texto sirva como base para a construção de um substitutivo de consenso diretamente em plenário para a PEC 45/2019, para que seja votada pelos parlamentares.
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O movimento é considerado desafiador no meio político, já que precisará contar com o apoio de ao menos 3/5 dos integrantes da casa legislativa (ou seja, 308) em dois turnos de votação.
Durante a reunião do GT, Ribeiro disse que o presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL), garantiu que o substitutivo final da matéria será apreciado em plenário na primeira semana de julho.
“Conversei com o presidente Arthur Lira, que, em primeira mão, me autoriza a comunicar ao Grupo de Trabalho, ao Parlamento e à sociedade, que nós estaremos apreciando, no plenário da Casa, o substitutivo na primeira semana de julho”, disse o relator.
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O calendário atende aos objetivos do governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), que tenta concluir a tramitação do texto na casa legislativa antes do recesso parlamentar – marcado para 17 de julho. Se isso acontecer, o Senado Federal terá o segundo semestre para debater o tema.
Diagnóstico
Em um documento de 92 páginas, o relator Aguinaldo Ribeiro descreveu as atividades desempenhadas pelo grupo de trabalho formado por 13 integrantes, expôs um breve histórico do sistema tributário brasileiro e apresentou as conclusões do colegiado.
Os pontos indicados no texto convergem com as linhas propostas pelas PECs 45 e 110 – que tratam da simplificação de impostos sobre o consumo, o fim da cumulatividade e a cobrança no destino, desonerando a cadeia de produção.
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“A partir das discussões realizadas nas audiências públicas, nas reuniões internas e nas visitas técnicas, o Grupo de Trabalho traçou um diagnóstico preciso do sistema tributário atual e concluiu pela necessidade urgente de que seja alterado. Analisou as soluções propostas pelos últimos relatórios das PECs nº 45 e 110, ambas de 2019, e, após longo processo de discussão, concluiu que suas linhas gerais devem ser mantidas”, pontua o relatório.
Na avaliação da maioria dos parlamentares que integram o GT, a tributação vigente sobre o consumo no Brasil é “complexa, disfuncional, ineficiente, desequilibrada e injusta”. O documento lista 16 causas para isso. Seriam elas:
1) A base consumo é tributada por cinco tributos diferentes, de competência das três esferas federativas. A nível federal, o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), a Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep), e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Nos Estados, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). E nos municípios, o Imposto sobre Serviços (ISS). Isso tornaria o sistema complexo;
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2) Cada ente subnacional tem sua própria competência para legislar sobre normas específicas sobre seu imposto (ICMS ou ISS) incidente sobre a base consumo – são 26 estados, Distrito Federal e 5.568 municípios com essa competência. Fator que aprofunda o nível de complexidade e gera insegurança jurídica aos agentes econômicos;
3) A base consumo é essencialmente dividida em (i) circulação de bens e (ii) prestações de serviços, entre Estados e municípios, gerando insegurança jurídica e diversas disputas, tanto entre os entes federativos quanto entre contribuintes e as administrações tributárias, sobre a classificação da operação;
4) A legislação que instituiu o regime não-cumulativo da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins permitiu que parte da economia continuasse recolhendo os tributos pelo regime cumulativo, gerando distorções na tributação da cadeia produtiva;
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5) O ISS é cumulativo, tanto em relação à incidência em cascata pelo próprio imposto, quanto à impossibilidade de aproveitamento de crédito no pagamento do ICMS. Isso traz distorções na alocação de investimentos na economia, com negócios sendo estruturados para pagar menos tributos (horizontalização ou verticalização), em prejuízo do modelo mais eficiente;
6) Os fatores acima geram uma acentuada cumulatividade na tributação do consumo nacional, com tributos incidindo em cascata, uns sobre os outros e sem recuperação de créditos. O documento pontua que atualmente é impossível afirmar o exato montante tributário embutido no preço cobrado do consumidor ao final da cadeia. Além disso, destaca que há redução da competitividade da produção nacional, com a permanência de resíduos de tributação nas exportações;
7) O modelo atual restringe o aproveitamento dos créditos de impostos pagos na atividade produtiva, tanto dos insumos na manutenção da empresa (crédito financeiro) quanto de investimentos;
8) A multiplicidade de competências tributárias permitiu que os entes subnacionais concedessem benefícios fiscais para atrair investimentos levando à ineficiência na alocação de recursos e ao aumento da complexidade da legislação – é a chamada “guerra fiscal”;
9) A diferenciação de tributação entre entes federativos, assim como a manutenção de diversos tributos incidentes sobre o consumo, afasta investimentos estrangeiros no País devido à complexidade trazida por essa separação de tributação, conceito que não é aplicado pelo restante das economias mundiais;
10) A divisão da base consumo faz com que serviços sejam menos tributados em comparação com o restante dos setores econômicos. Na avaliação dos integrantes do GT, não há razão para que ocorra tal diferenciação entre mercadorias e serviços, sobretudo no atual contexto de “servicização” da economia. A leitura dos parlamentares é que a diferenciação, que não encontra paralelo nas principais economias mundiais, corrói a base tributária nacional sobre o consumo, fonte importante de financiamento de todos os entes federativos, e prejudica outros setores, que arcam com maior carga tributária;
11) O fato de muitos municípios não terem estrutura para exercer suas competências tributárias torna-os dependentes das transferências constitucionais;
12) A digitalização da economia, além de trazer a insegurança sobre qual imposto deva incidir na operação (ICMS ou ISS), poderá corroer a base do ICMS caso seja mantida a tendência jurisprudencial de que incide ISS nessas operações;
13) A oneração mais elevada de bens em relação a serviços torna a tributação do consumo mais regressiva, pois serviços são proporcionalmente mais consumidos por famílias situadas nas faixas superiores de renda;
14) O modelo atual de concessão de benefícios não discrimina a renda dos consumidores, favorecendo tanto contribuintes de baixa quanto de alta renda;
15) Há um tributo que incide diretamente na produção, o Imposto sobre Produtos Industrializados, cujo valor não é recuperado nas etapas posteriores;
16) Como a apuração da contribuição para o PIS e da Cofins é feita no método “base contra base” (receita gerando débito x despesas gerando crédito), várias despesas que geram crédito no regime não-cumulativo não tiveram a respectiva contribuição recolhida, como, por exemplo, quando fornecedores recolhem pelo Simples Nacional ou pelo sistema cumulativo.
Diretrizes para a reforma tributária
No parecer apresentado no GT, o relator Aguinaldo Ribeiro elencou uma série de posicionamentos extraídos a partir de reflexões e discussões pelo colegiado, que servirão de diretrizes para a elaboração do substitutivo que será apresentado à PEC 45/2019 no plenário da Câmara dos Deputados.
Segundo o documento, a ideia é “adotar a solução das PECs nºs 45 e 110 de substituição dos cinco tributos sobre o consumo por um imposto geral sobre o consumo cobrado sobre o valor agregado e um imposto específico sobre determinados bens, alinhando o ordenamento brasileiro ao modelo adotado pela quase totalidade dos países do mundo”.
“O tributo geral sobre o consumo terá a forma do que parte da doutrina tributária denomina de ‘IVA Moderno’: aquele com base ampla, cobrado por fora e no destino, com não-cumulatividade plena e com poucas alíquotas e exceções, denominado Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). O tributo específico, denominado de Imposto Seletivo, objetiva desestimular o consumo de bens e serviços considerados prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente”, pontua o relator.
O IBS de base ampla teria alcance sobre toda a base de consumo, incluídos todos os bens e serviços que existem ou que venham a existir, independentemente se classificados como bens materiais ou imateriais, serviços, ou direitos sobre eles existentes.
Desta forma, o relator acredita que estariam superados problemas classificatórios que criaram disputas sobre se determinada atividade econômica deve se submeter ao ISS ou ao ICMS, ou ainda se sobre ela não incide nenhum dos dois impostos – ponto relevante de discussão em um contexto de economia cada vez mais digital.
“Um IBS com poucas alíquotas e exceções colabora com a simplificação do sistema e tem se mostrado por diversos estudos econômicos internacionais como a melhor forma de tributar o consumo”, diz o relatório disponibilizado na página do grupo de trabalho.
Eis as 12 diretrizes definidas pelo GT para o substitutivo a ser desenvolvido para a PEC 45/2019 no plenário da Câmara dos Deputados:
1) Modelo de IVA
O parecer diz que um tributo único nacional seria o melhor para atender o objetivo de simplificação tão almejado pela reforma tributária, demandando “uma única estrutura de gestão e arrecadação, alternativa mais lógica, econômica e eficiente. Mas reconhece a demanda pela adoção de um modelo dual, separando a gestão da União sobre um tributo federal daquela dos entes subnacionais.
Na avaliação do relator, tal disposição não comprometeria a eficiência do modelo, já que o desenho constitucional dos dois tributos seria “o mais harmonizado possível, de modo a que todas as características principais das duas versões sejam idênticas, como as definições de contribuintes, fato gerador, base de cálculo, estrutura de alíquotas, não cumulatividade plena, regimes favorecidos e específicos, entre outras”.
“Consideramos que, com o funcionamento dessa estrutura harmonizada dos dois tributos, em breve ficará claro que não há nada a temer, que não existe prevalência de um ente sobre o outro, que as receitas são automaticamente arrecadadas e distribuídas, que as fiscalizações ocorrem harmoniosamente e de forma integrada e que o contencioso tributário é mínimo em decorrência da clareza da legislação”, pontua o texto.
O GT também recomenda que a definição de não-cumulatividade plena constante nas PECs seja aperfeiçoada para deixar claro que o imposto pago em todos os gastos que contribuam para atividade econômica do contribuinte dará direito a crédito, independentemente se ligados à função administrativa ou à atividade fim da empresa.
E ainda que haja o reconhecimento do crédito do IBS pelo adquirente, indicando que se deve garantir o direito à dedução do valor cobrado anteriormente independentemente da comprovação do efetivo pagamento do imposto pelo fornecedor.
2) Alíquotas
O GT orienta que se adote uma alíquota padrão, mas sejam permitidas outras alíquotas para bens e serviços específicos. A recomendação do colegiado é evitar sua aplicação a setores da economia como um todo, limitando-se a sua aplicação a alguns bens e serviços relacionados a determinados setores elencados na emenda constitucional, de modo a evitar o aumento da carga tributária.
“Como exemplos de bens e serviços que devem contar com esse tipo de tratamento, seguindo as práticas de vários países, destacamos alguns bens e serviços, como os relacionados à saúde, educação, e transporte público coletivo urbano, semiurbano ou metropolitano e aviação regional, bem como a produção rural. Além desses, deve-se avaliar a possibilidade de manter o tratamento diferenciado aos produtos da cesta básica”, diz o documento.
É recomendada tributação isonômica inclusive para bens e serviços fornecidos por meio de plataformas digitais, inclusive aquelas sediadas no exterior.
3) “Cashback”
Há uma recomendação para a devolução de parte do imposto para famílias de baixa renda (sob critérios de elegibilidade a serem definidos posteriormente), como medida de mitigação da regressividade própria dos impostos sobre o consumo.
4) Regimes tributários favorecidos
Outra diretriz do grupo de trabalho é a manutenção de dois regimes tributários favorecidos atualmente estabelecidos na Constituição Federal: a Zona Franca de Manaus (ZFM) e o Simples Nacional. No caso do primeiro, o texto trata da essencialidade do modelo para o desenvolvimento socioeconômico da Região Norte. Já no segundo, apesar de críticas à amplitude dos limites de faturamento para o regime simplificado, a política é destacada como instrumento no combate à informalidade.
5) Regimes fiscais específicos
O relatório também aponta como necessário um tratamento específico no IBS para alguns serviços e produtos que possuem peculiaridades que dificultam ou não recomendam a apuração tradicional a partir do confronto de débitos e créditos.
Seria o caso de operações com bens imóveis, serviços financeiros, seguros, cooperativas, combustíveis e lubrificantes, que necessitam de sistemas de apuração próprios, como acontece na maior parte dos IVAs internacionais.
6) Fundo de Desenvolvimento Regional
Há consenso entre os integrantes do GT sobre a necessidade da criação de um fundo com o objetivo de reduzir desigualdades regionais e de estimular a manutenção de empreendimentos nas regiões menos desenvolvidas, que deixarão de contar com benefícios fiscais dos tributos extintos.
“O grande problema da guerra fiscal é que os benefícios são colhidos no curto prazo, com a atração de empreendimentos e o crescimento das economias locais, mas seus danos são sentidos somente em prazo mais longo e, em muitos casos, acabam por suplantar os benefícios econômicos inicialmente obtidos, com a perda de transparência e de controle sobre os incentivos fiscais concedidos e a exaustão da capacidade arrecadatória dos fiscos”, diz o texto.
Não são apresentados valores de referência para o fundo, mas são indicados como critérios de distribuição dos recursos a adequação aos objetivos de redução de desigualdades regionais e de estímulo ao desenvolvimento e geração de emprego e renda. Sugere-se, ainda, que a entrega dos recursos do fundo seja obrigatória e excetuada das bases de cálculo consideradas nas regras fiscais.
7) Benefícios de ICMS convalidados
Outra recomendação é que os benefícios fiscais do ICMS convalidados até 2032 pela Lei Complementar nº 160, de 7 de agosto de 2017, sejam respeitados e que o substitutivo defina, após discussão com os governos federal e estaduais, a formatação necessária para isso.
8) Transição para o novo modelo
O relatório também fala na necessidade de um processo de transição, mas não oferece parâmetros para a duração deste período, que varia nas PECs em discussão no Congresso Nacional e é objeto de divergências entre especialistas e setores econômicos.
O texto indica que esse processo deve ser feito de modo a manter a arrecadação dos tributos atuais como proporção do PIB, sem possibilidade de aumento de carga tributária.
9) Transição federativa
Uma das consequências da mudança da tributação, que deixará de ser sobre a produção e passará a incidir sobre o consumo no destino, é uma mudança na distribuição da arrecadação entre os entes subnacionais – o que gera preocupação entre gestores públicos sobre a condição de manutenção de entrega de serviços públicos demandados pela população. Por isso, o texto fala em uma transição também do lado da distribuição dos recursos.
“A presente reforma mudará categoricamente o ambiente econômico do País, de maneira que são esperados ganhos de arrecadação para todos os entes. Contudo, é demanda justa a garantia da capacidade financeira em curto prazo, que será obtida com uma regra de transição para os entes que transfira horizontalmente a arrecadação de maneira suave, ao longo de muitos anos”, diz o relatório.
O texto pontua como diretriz para a transição federativa um período longo para acomodação de Estados e municípios à nova realidade.
“A transição deverá oferecer aos entes que, em análise meramente estática, sairiam perdedores com o novo modelo, os recursos necessários para a manutenção de suas atividades. Em uma perspectiva dinâmica, com o incremento expressivo da atividade econômica oriundo especificamente do novo modelo tributário, os ganhos de arrecadação serão generalizados, possibilitando que caminhemos gradual e lentamente para uma distribuição dos recursos aos entes de destino dos bens e serviços”, pontua o relatório.
10) Gestão do IBS
Outra diretriz pontuada pelos integrantes do GT envolve a decisiva participação dos entes federativos no funcionamento do IBS. Com isso, há sugestão de criação de um Conselho Federativo, composto pelo conjunto das Fazendas estaduais e municipais, para a administração da arrecadação e a regulamentação do tributo de modo uniforme.
Além disso, o instrumento garantirá regulamentação única para todo o território nacional, o que terá como consequência uma simplificação das chamadas obrigações acessórias e maior segurança jurídica aos contribuintes.
“A criação do Conselho Federativo fortalece as Administrações Tributárias subnacionais, contribui para sua integração com a esfera federal, incentiva a atuação colaborativa de todos os entes envolvidos e dá maior segurança jurídica, além de simplificar substancialmente o cumprimento das obrigações acessórias para o contribuinte”, diz o texto.
11) Imposto seletivo
A criação de um instrumento de diferenciação de tributação, nos moldes de sistemas adotados na Europa, é outra diretriz dada pelos integrantes do Grupo de Trabalho. Tal mecanismo seria usado no caso de produtos com externalidades negativas – definidos como aqueles considerados prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente.
“Pela complexidade do tema, a diretriz é que se mantenha a redação ampla e se transfiram as especificidades para a discussão infraconstitucional. Dessa forma, os diversos setores terão tempo de esclarecer suas particularidades e a legislação poderá ser alterada de acordo com a evolução do consumo da sociedade”, diz o texto.
Além disso, a ideia seria que o tributo fosse utilizado para compensar a extinção do IPI, contribuindo para uma redução da alíquota geral do IBS federal.
12) Tributação da renda e patrimônio
Apesar de o foco da reforma tributária ser a tributação do consumo, integrantes do GT reforçaram a necessidade de que se avance na tributação da renda e do patrimônio – tema que deverá ser discutido com mais profundidade no segundo semestre, quando o governo encaminhará uma proposta separada.
O princípio defendido por integrantes do colegiado é para combater a incoerência promovida pela discrepância entre cobranças de modalidades distintas que acabem por beneficiar faixas com maior renda da população, introduzindo maior progressividade ao sistema.
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