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SÃO PAULO – O Congresso Nacional entra em semana decisiva para a PEC dos Precatórios (PEC 23/2021), texto que pode liberar mais de R$ 90 bilhões de espaço fiscal no Orçamento de 2022 e viabilizar o pagamento do Auxílio Brasil de pelo menos R$ 400,00 a 17 milhões de famílias até o fim de 2022.
A Proposta de Emenda à Constituição dos Precatórios está na pauta de votação do plenário da Câmara dos Deputados na noite desta quarta-feira (3) e foi assunto de live realizada pelo InfoMoney com o economista Felipe Salto, diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI), e o cientista político Rafael Cortez, sócio da Tendências Consultoria Integrada e professor do IDP. Assista a íntegra no vídeo acima.
Apesar do feriado de Finados (2), o Palácio do Planalto tenta mobilizar a base para ter quórum para votar a matéria no plenário da Câmara dos Deputados e quebrar resistências entre partidos de “centro” ou mesmo angariar apoio entre integrantes da oposição.
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A expectativa de lideranças governistas é que o texto seja votado em dois turnos até quinta-feira (4). Por se tratar de PEC, é necessário apoio de pelo menos 3/5 (ou seja, 308 dos 513 votos) dos deputados federais em cada turno. Depois disso, ainda seria necessária análise do texto no Senado Federal. O Ministério da Cidadania diz que o prazo é apertado para tirar do papel o novo programa social ainda em 2021.
A ideia inicial do presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (Progressistas-AL), era que o texto fosse votado na semana passada, mas só foi possível avançar com a derrubada de instrumentos do chamado “kit obstrução” lançado por deputados da oposição e encerrar o período de discussões sobre a matéria em plenário.
Nas palavras de Lira, o prazo para aprovação da PEC para viabilizar os pagamentos do benefício social que substituirá o Bolsa Família está estourado. Caso o texto não avance nos próximos dias, o governo já estuda caminhos alternativos, como a edição de créditos extraordinários via medida provisória e sem necessidade de decretação de um novo estado de calamidade – o que poderia não contemplar outras demandas dos congressistas que seriam atendidas no “Plano A”.
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A PEC dos Precatórios pode abrir espaço, além do Auxílio Brasil, para emendas de relator (as chamadas RP9 no Orçamento), aumento do fundo eleitoral, benefícios sociais, prorrogação da desoneração da folha e outras medidas cobiçadas pelo mundo político a menos de um ano das eleições. Mas o texto colocou no campo contrário partidos de variados matizes ideológicos, do PSOL ao Novo.
O parecer em discussão, de autoria do deputado Hugo Motta (Republicanos-PB), abre espaço fiscal superior a R$ 90 bilhões no Orçamento de 2022, a partir da limitação do pagamento de precatórios ‒ que são dívidas judiciais do poder público sem possibilidade de novos recursos ‒ e de uma mudança na metodologia do teto de gastos.
Para parlamentares fiscalistas, o desenho sugerido põe em xeque a credibilidade fiscal do país, por alterar a principal regra em vigor sem uma justificativa entendida como plausível pelos agentes econômicos, que veem uma motivação claramente eleitoreira na ação.
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Já a oposição argumenta que o pagamento de precatórios não poderia ser parcelado, já que se trata de direito adquirido dos credores ‒ sendo boa parte deles servidores públicos. O substitutivo ainda abre a possibilidade de os detentores de dívidas não contemplados em determinado exercício receberem os valores integrais, desde que aceitem renunciar 40% dos valores.
A PEC também é alvo de forte mobilização das bancadas ligadas a professores, que alertam para os impactos sobre recursos de precatórios do antigo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que deu origem ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), principal veículo de financiamento da educação básica no país. Caso a proposta seja aprovada nos atuais termos, professores alegam que não receberão em 2022 cerca de 60% do valor devido pela União e reconhecido pela Justiça.
Outra trincheira dos opositores à PEC dos Precatórios reside nos valores que governadores e prefeitos detentores de dívidas judiciais do governo federal podem deixar de receber com a mudança da regra, em 2022.
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Estados e municípios são os principais credores dos chamados “superprecatórios” ‒ aqueles com valor acima de R$ 66 milhões. Segundo dados da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), os entes subnacionais detêm quase 60% deste tipo de dívida, somando R$ 17,8 bilhões em um total de 49 precatórios com valor acumulado de R$ 29,9 bilhões.
Os três principais beneficiados com o reconhecimento dos precatórios do Fundef são os estados da Bahia, de Pernambuco e do Ceará, com respectivos valores a receber de R$ 8,8 bilhões, R$ 3,9 bilhões e R$ 2,7 bilhões. Aos três governos não interessa o avanço da PEC e a pressão sobre os parlamentares pode crescer caso o texto avance para o Senado Federal.
Fora da guerra de narrativas, o Palácio do Planalto enfrenta dificuldades para reunir sua base. A sessão da última quarta-feira (27) marcou a volta aos trabalhos presenciais na Câmara dos Deputados, o que deve criar problemas adicionais para atingir quórum elevado para votação.
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Nas votações de requerimentos de retirada de pauta e quebra de interstício para acelerar a tramitação da matéria, o governo não conseguiu passar dos 256 votos em um quórum que mal chegou a 450 parlamentares ‒ governistas estimam margem de segurança com 490 votantes no plenário. Conseguir mobilizar parlamentares na semana de feriado é um desafio maior para os articuladores políticos do Poder Executivo.
Embora as duas votações não tenham tratado do mérito da proposta, elas podem funcionar como um termômetro do plenário e indicar os principais focos de resistência na casa legislativa. Um dos claros sinais de dificuldades para o governo foi dado pelo MDB, que entregou apenas 8 votos contra a retirada de pauta e 3 pela quebra de interstício. A bancada tem 34 representantes. O PTB, de Roberto Jefferson, entregou apenas 4 e 2 votos, respectivamente, de 10 possíveis.
Das siglas do chamado “centrão”, mais alinhadas com o governo, PL (43 deputados) e DEM (27 deputados) chamaram atenção pelas mais elevadas taxas de abstenção nas votações, na casa de 30% a 40%. Dada a exigência de quórum de PEC, a manutenção da postura tem alto potencial de comprometer os resultados desejados pelo governo.
Por outro lado, a oposição, apesar de ter fechado questão contra o texto, teve 10 representantes de PSB e PDT acompanhando a orientação do governo federal. Arthur Lira diz que, para quebrar resistências ao texto, buscará manter diálogo com os partidos críticos a Bolsonaro.
Um dos obstáculos para ajustes no texto, contudo, consiste no fato de nenhuma das emendas propostas por deputados federais ao texto ter alcançado o mínimo de 171 assinaturas necessárias para serem protocoladas.
Isso reduz o espaço de manobra sobre o relatório após a aprovação em comissão especial, o que lança dúvidas sobre a possibilidade de qualquer tentativa de concessão no caso do Fundef. Qualquer costura nesse sentido teria que ser feita à margem do Regimento Interno da casa legislativa e contar com amplo amparo político.
Diante das dificuldades, reportagem do jornal Valor Econômico mostra que o governo abriu os cofres para a liberação de emendas parlamentares, com convênios abertos em pelo menos cinco ministérios (Saúde, Cidadania, Desenvolvimento Regional, Educação e Agricultura). Já o jornal Folha de S. Paulo fala em ameaças de não pagamento de emendas impositivas em caso de infidelidade.
Ao longo do fim de semana, líderes partidários alinhados ao governo se esforçaram para mobilizar suas bancadas e, assim, alcançar quórum presencial em Brasília. Após Lira abolir a votação à distância (por aplicativo) nas deliberações de “mérito”, os deputados precisam estar in loco no Plenário para votar o texto-base e seus “destaques” – ou seja, pontos a serem votados separadamente e que podem exigir que o governo tenha que se esforçar novamente para reunir 308 votos.
Até o momento, foram apresentados 17 destaques pelas bancadas críticas à proposta, sendo que 10 permanecem ativos (ou seja, não foram retirados e seguem pendentes de deliberação do plenário). Tais dispositivos revelam parte da estratégia dos partidos de oposição na votação da proposta. Eis alguns pontos que a oposição pede votação separada (sublinhados os com maior impacto sobre o texto):
>DTQ 3 (PT): Retirada do texto da possibilidade de o credor ofertar seu precatório para: 1) quitar débitos tributários; 2) compra de imóveis públicos de propriedade do mesmo ente, disponibilizados para venda; 3) pagar outorga de delegações de serviços públicos e demais espécies de concessões; 4) adquirir participação societária do respectivo ente federado; e 5) comprar direitos de cessão onerosa nos contratos de partilha de petróleo.
>DTQ 14 (PSOL): Retirada da possibilidade de o credor ofertar seu precatório para adquirir participação societária do respectivo ente federado (processos de desestatização).
>DTQ 6 (Novo): Retirada da mudança na “regra de ouro”, que possibilitaria a realização de receitas de operações de créditos que excedam as despesas de capital mediante simples autorização pela Lei Orçamentária Anual (LOA), abrindo rota alternativa à necessidade de aprovação pelo Poder Legislativo de créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa.
>DTQ 2 (PT): Supressão de dispositivo que permite a securitização, com restrições, de recebíveis da dívida ativa.
>DTQ 17 (PDT): Retirada da mudança na metodologia de cálculo do teto de gastos, que previa aferição da inflação medida pelo IPCA de janeiro a dezembro do ano anterior ao exercício.
>DTQ 1 (PT): Supressão do limite para o pagamento de precatórios, estabelecido pela proposta a partir do valor da despesa paga no exercício de 2016 corrigido pela mesma regra aplicada ao teto de gastos.
>DTQ 7 (PSB): Manutenção da regra que possibilita ao presidente da república propor, a partir de 2026, projeto de lei complementar para modificar a metodologia de correção dos limites do teto de gastos.
>DTQS 8 e 10 (PSB e PCdoB): Supressão de dispositivo que prevê que as alterações relativas ao regime de pagamento de precatórios serão aplicadas a todos os requisitórios já expedidos, inclusive no orçamento fiscal e da seguridade social de 2022.
O que está em jogo?
O texto, aprovado em comissão especial na semana passada, abre espaço superior a R$ 80 bilhões para o governo federal no Orçamento de 2022. O movimento é tratado como fundamental para viabilizar o novo programa Auxílio Brasil.
A ideia do governo é aplicar um reajuste de 20% sobre todas as faixas de famílias beneficiárias do Bolsa Família, que passarão de 14,7 milhões para cerca de 17 milhões até o fim do ano, e garantir que nenhuma delas receba menos de R$ 400,00 mensais até dezembro de 2022. Para isso, o programa será somado a uma espécie de “benefício transitório”.
O substitutivo em análise pelos deputados, de um lado, estabelece uma trava para o pagamento de dívidas judiciais sem possibilidade de recurso, baseada na própria regra do teto de gastos, que limita o crescimento das despesas públicas à inflação do ano anterior. Apenas esta mudança garantiria espaço estimado em R$ 50 bilhões para o Orçamento de 2022.
Do outro lado, o texto revoga dispositivo do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal e antecipa a revisão da metodologia do teto de gastos ‒ inicialmente prevista apenas para 2026, quando a regra fiscal completaria dez anos de vigência.
Hoje, o teto permite a atualização dos gastos públicos pela inflação, medida pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), acumulada em 12 meses até junho do ano anterior.
Ou seja, se a regra fosse mantida, a correção de 2022 levaria em conta a variação dos preços entre julho de 2020 e junho de 2021. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o indicador acumulou alta de 8,35% no período. O que faria com que o limite para as despesas fosse para R$ 1,609 trilhão no ano que vem.
O novo texto em discussão muda o período de aferição da inflação que ajusta a regra fiscal. Pela versão aprovada em comissão especial, a janela observada passaria a ser de 12 meses encerrados em dezembro do ano anterior ao exercício. E ainda: os novos valores seriam determinados por ajuste retroativo de toda a regra desde sua criação, em 2016.
Na prática, isso faria com que o teto de gastos saltasse de R$ 1,609 trilhão para cerca de R$ 1,644 trilhão (diferença de R$ 35 bilhões) em 2022, considerando as projeções mais recentes da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Economia para a inflação.
Conforme divulgado no Boletim Macrofiscal de setembro, a pasta estima que o IPCA encerre o ano com alta acumulada de 7,90%. O número, porém, é muito abaixo do que estimam casas de análise do mercado financeiro ‒ o que pode tornar a folga no Orçamento ainda maior.
Considerando as projeções que constam no último Relatório Focus divulgado pelo Banco Central, que indicaram IPCA a 8,96% ao final de 2021, o governo poderia ter um “fôlego” de R$ 50,946 bilhões no teto de gastos.
O novo “teto light” e as limitações para o pagamento de precatórios podem abrir um espaço fiscal de até R$ 100 bilhões para o governo federal em 2022. O que pode garantir recursos não apenas para o Auxílio Brasil, mas para outras despesas solicitadas pelos parlamentares em ano eleitoral.
As mudanças na âncora fiscal frustraram agentes econômicos e provocaram um sell-off no mercado na semana passada. O movimento patrocinado pelo governo foi visto por investidores como saída conveniente, injustificável – e até eleitoreira – para uma limitação sobre as despesas públicas. O que já gerou impacto nas projeções para inflação e juros nos próximos anos.
Do lado dos precatórios, o substitutivo em discussão limita os pagamentos de determinado exercício a uma correção anual pela inflação do valor pago em 2016. Na prática, é a mesma lógica do teto de gastos, desta vez usada para restringir o pagamento de dívidas que a própria Justiça determina que o poder público deve pagar.
O limite para a expedição de precatórios corresponderá, em cada exercício, ao limite estabelecido pela atualização da regra fiscal, reduzido da despesa com o pagamento de requisições de pequeno valor, que terão prioridade no pagamento.
O novo texto determina que precatórios que não forem expedidos, em razão da restrição de despesas aplicada, tenham prioridade nos exercícios seguintes. O cálculo do limite não considera um possível “encontro de contas” entre os entes e atualização monetária.
Pelo substitutivo, os credores não contemplados poderiam optar pelo recebimento dos recursos em parcela única, até o final do exercício seguinte, mediante acordos diretos perante Juízos Auxiliares de Conciliação de Pagamento de Condenações Judiciais contra a Fazenda Pública Federal, desde que com renúncia de 40% dos valores. A norma seria regulamentada pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ).
Outra inovação introduzida é a possibilidade de o ente devedor utilizar empréstimos como instrumento específico de liquidação de precatórios, mediante acordo direto com os credores.
O novo substitutivo também torna possível a utilização dos precatórios para:
I) Quitação de débitos parcelados ou débitos inscritos em dívida ativa do ente devedor, inclusive em transação resolutiva de litígio, e, subsidiariamente, débitos com a administração autárquica e fundacional do mesmo ente;
II) Compra de imóveis públicos de propriedade do mesmo ente;
III) Pagamento de outorga de delegações de serviços públicos e demais espécies de concessão negocial promovidas pelo mesmo ente;
IV) Aquisição, inclusive minoritária, de participação societária do respectivo ente federado;
V) Compra de direitos do respectivo ente federado, inclusive, no caso da União, da antecipação de valores a serem recebidos a título do excedente em óleo em contratos de partilha de petróleo.
A versão original encaminhada pela equipe econômica do governo federal apenas previa as situações de compra de imóveis públicos ou aquisição de participação societária.
O relator Hugo Motta manteve no texto a possibilidade do chamado “encontro de contas” entre a União e os entes federativos, inclusive com a possibilidade de dedução dos valores eventualmente devidos por estados de recursos estipulados para repasse pelos fundos de participação, tal qual previa a proposta original.
Também estão previstas novas rodadas de refinanciamento de dívidas previdenciárias dos municípios, com prazo máximo de 240 meses, mediante autorização em lei municipal específica, e desde que comprovem ter alterado a legislação do regime próprio de previdência social para atendimento de determinadas condições. A formalização dos parcelamentos será até 30 de junho de 2022 e fica condicionada à autorização de vinculação do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) para fins de adimplemento das prestações.
Entre as contrapartidas exigidas, o texto lista medidas de ajuste fiscal, como a adoção de regras de elegibilidade, cálculo e reajustamento dos benefícios que contemplem regras assemelhadas às aplicáveis aos servidores públicos do RPPS da União, a adequação da alíquota de contribuição devida pelos servidores e a instituição do regime de previdência complementar.
Novos riscos fiscais
A PEC afasta o teto de gastos do caminho do mundo político em 2022, mas há dúvidas entre analistas se os valores liberados serão vistos como suficientes para acomodar todas as demandas. Dentro do governo, há quem defenda a ampliação do repasse do Auxílio Brasil para R$ 500,00 ou até R$ 600,00.
Há também discussões para a inclusão de 15 milhões de “invisíveis”, que hoje recebem auxílio emergencial, mas não fazem parte das 17 milhões de famílias contempladas pelo novo programa social. Caso seja aprovado um pagamento de R$ 200,00 mensais para o grupo, a conta poderia aumentar em mais de R$ 30 bilhões.
Nas contas feitas por congressistas, o governo precisará de R$ 49 bilhões para pagar os R$ 400,00 aos beneficiários do Auxílio Brasil. Outros R$ 3,6 bilhões serão necessários para bancar o “auxílio diesel”, sinalizado por Bolsonaro aos caminhoneiros. Vale ressaltar, ainda, que a inflação mais alta do que o esperado também deve aumentar despesas obrigatórias, como salários e previdência.
Os parlamentares também tentam aproveitar o espaço fiscal aberto com a PEC dos Precatórios para aumentar o fundo eleitoral de R$ 2,1 bilhões para R$ 5 bilhões e incluir R$ 16 bilhões para obras de indicação dos parlamentares, a partir das chamadas “emendas de relator” (RP9).
Deputados de oposição também se movimentam para barrar o limite para o pagamento de precatórios. Eles entendem que a medida fere direitos adquiridos e pode provocar um efeito “bola de neve” para os futuros governos, caso essas despesas mantenham crescimento superior às restrições impostas pelo teto de gastos.
